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少子化対策はなぜ効果をあげられないのか

― 問題の検証と今後の展望 ―
元衆議院議員/元厚生省児童家庭局企画課長 大泉 博子

2016.02.22

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1.解決の糸口を見出せない少子化問題 

 私は厚生労働省(旧厚生省)に30年間勤務し、社会保障すべての問題を担当した。特に少子化問題に取り組み、90年代に児童家庭局の3つの課で課長を務めた。同じ局で3つの課長を務めることなどほとんどないが、これは決して誇らしいことではない。「児童家庭局は女の仕事」という考えが厚生省内に根強く、実はこのことが、少子化が深刻な問題として受け止められなかった要因でもある。


 私は「少子化」という言葉が誕生した1990年代に政策の策定に携わっていたので、元祖少子化担当官と言えるかもしれない。それゆえ、今も少子化問題解決を政治信条としている。

 なぜ、少子化問題が未だに解決の糸口を見いだせないのか。最初の担当者として、原因をお話ししたい。

 「少子化対策は主に厚生省が担当する」と政府内で決まった1990年代、省ではもう一つの大きなテーマを抱えていた。「介護保険の創設」である。この二大テーマが一度に与えられたが、厚生省はこれに同時に取り組むのではなく、「介護重視」を選択したのである。

 介護の分野では2000年に介護保険法が施行され、今では9兆円産業にまで拡大している。予算を比較しても、少子化対策(国際的には家族手当政策)は介護の十分の一である。少子化対策は真正面から取り扱われることなく、常に後回しとなり、介護の陰に隠れてしまったわけである。

 もう一つの原因は、「女子供の仕事は女がやればいい」という認識を政府も厚生省も持っていたことである。これが大きな足かせになった。当時は政治家も少子化問題に無関心だったと言っていい。

 今日ようやく少子化に目が向けられるようになったが、政府と官僚の中には少子化問題を軽視する雰囲気が依然として残っている。なぜなら、20年前(1994年)に作成した資料と現在の資料、そして予算もほとんど変わっていないのである。これを早急に変えなければならない。

 安倍政権は「デフレ脱却、経済再生」を訴えるが、経済政策で最も重視すべきは「人口政策」である。2010年に刊行されベストセラーになった藻谷浩介氏の『デフレの正体』(角川新書)でも指摘されているが、子供が増えれば消費も促進されるはずである。ところが現在の人口構造では、そもそも結婚自体が少ない。経済政策を進めていくためには少子化対策、さらに言えば人口政策に取り組んでいくことが本質的解決策なのである。


2.日本の人口の推移

 最初に、日本の人口の推移を確認しておきたい。「日本の人口推移と将来推計人口」(図1)をみると、明治維新直後の1872年の総人口は3400万人であった。それが1912年(大正元年)には5000万人に増加。さらに1967年に初めて1億人を越え、翌年にはGNP世界第二位の経済大国となった。

 しかし、2008年の1億2808万人を頂点に人口減少に転じ、2050年には1億人を下回ると予測されている。生産年齢人口(15~64歳)は1995年以降減少が続いている。

 「出生数および合計特殊出生率の年次推移」(図2)では、出生数が最も多いのは第一次ベビーブームと呼ばれる団塊の世代が生まれた1947~49年。この3年間は狭義の団塊の世代と言われ、毎年270万人が生まれた。広義の団塊の世代は47年から52年で、毎年200万人が誕生している。さらに1971~74年の団塊ジュニアの世代が第二次ベビーブームとなった。ただし、最も多い73年でも210万人なので、第一次ブームに比べると規模は小さい。

 一方、合計特殊出生率に関しては2012年に1.41、2014年では1.42と発表されている。数字上は回復傾向にあるように見えるが、そうではない。合計特殊出生率は15~49歳の女性の平均出生率から算出される。つまり、この年代の女性が減少し、分母が小さくなった。そのため若干高い値が出たに過ぎない。2012年の新生児は100万3000人で、100万人割れ寸前だった。今年(2015年)は若干回復する可能性もあるが、出生率の低迷を根本的に改善するには至っていない。

3.「人口政策」ではなく「少子化対策」に

 少子化対策の歴史に言及する前に、もう一つ指摘しておかなければならない問題がある。太平洋戦争開戦の1941年、人口政策に関する閣議決定がなされた。いわゆる「生めよ 増やせよ」閣議決定である。しかし戦後、これが長くタブーになった。このことも、後の少子化対策を遅らせる一因になったと言える。

 1947年、日本国憲法が施行された同じ年に児童福祉法が成立した。憲法で定められた生存権を具体化するために、一連の福祉法の中で最初に制定された法律である。現在の法律は「児童の自立支援」が基本理念だが、当時は「児童の保護」が中心であった

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。同じ年、児童を含む家庭の保護を進める意味で、児童局が児童家庭局に改編された。

 さらに翌1948年には優生保護法が成立した。この背景には優生思想があった。これが少子化と何の関係があるか。この法律により堕胎が合法化されたのである。「経済的理由で堕胎ができる」という条文が入ったことで、ベビーブームの後に出生率が落ちた一因となっている。堕胎を希望するのは主に既婚の女性で、「子供は3、4人いるので、これ以上は要らない」という人が少なくなかった。家族の形が「父母と子供2人」に定着したのも、優生保護法の影響があったと言える。

 その後も様々な福祉法が生まれた。その中で、最後の最後に登場したのが1971年の児童手当法である。欧州では当たり前とされたが、日本では必要視されにくい法律だった。一昔前まで、「日本は人口が多すぎるのに、なぜ生まれた子供にお金を出さなければならないのか」という議論が厚生省内でもあったほどで、なかなか意見の一致ができなかった。最終的には「貧しい家庭にはお金を出すべきだ」ということでまとまった。ただ、当時は第三子以降にしか給付しなかったが、施行後も給付の是非の議論は根強く続いた。

 1989年には合計特殊出生率が過去最低の1.57まで落ち込む。いわゆる「1.57ショック」である。それ以前の合計特殊出生率の最低記録は「丙午(ひのえうま)」にあたる1966年の1.58だった。当時、こんなことは二度と起こらないと言われていたが、それをさらに下回る過去最低水準に落ち込んでしまったのである。さすがに政府も放置できず、総理府内に各省連絡会議ができた。ただし、予算は一銭もつくことはなかった。

 そして1992年、国民生活白書の中に経済企画庁が造語した「少子化」が登場する。そもそも、なぜ「少子化」という言葉にしたのか。当時は男女平等論が叫ばれている時期である。本当は「人口政策」という言葉を使いたかったが、使える雰囲気ではなかった。苦肉の策で出てきたのが「少子化」だったのである。実際、92年以前の辞書には「少子化」という言葉は出ていない。

 少子化対策として、労働省では育児介護休業法が制定された。労働省は戦後いち早く女性を採用してきた唯一の省で、この問題にも対応が早かった。


11.提言

 最後に、次の5点を提言し、まとめとしたい。

 第一に、経済政策に人口政策を組み入れる。消費が回らないと経済も回らないので、経済政策の中の人口政策として国をあげて取り組んでいく。縦割り行政の日本では、政府から各省へ人口政策としての役割を与えていくべき。少子化という言葉はやめて、「女子供の仕事だ」という先入観を払拭させる。

 第二に、、若者の声を優先する。

 第三に、教育費の問題を改善していく。低出生率の対策として保育所ばかりが注目されやすいが、実際は教育費がかかりすぎることに大きな要因がある。これを改善しなければならない。

 第四に、現物給付でなければ、少子化対策に直接の効果はない。

 第五に、適齢出産について。人間には生物的な適齢期があることを堂々と教えるべき。25歳で二人生むのは容易だとしても、35歳で二人生むのは生物学的に見て困難である。

(2015年10月2日に開催された政策研究会における発題を整理してまとめた)

 

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